Offentlig styring er i dag præget af to konkurrerende idealer, som begge står stærkt. Det ene er den resultatbaserede styring og dens forestilling om et stringent målhierarki. Det andet er netværksbaseret styring og dens ideal om åbne og samskabende processer. Dette indlæg prøver at udpege et pragmatisk ståsted, hvorfra vi kan differentiere styringsmodeller ud fra, hvordan de bedst matcher den måde, som den offentlige værdiskabelse er organiseret på inden for et konkret opgavefelt.
Yderpunkterne
Når vi diskuterer den fremtidige udvikling af offentlig styring, må vi tit pendle mellem to yderpunkter:
På den ene side er der en vældig ambition om at gøre styringen mere fokuseret og leverancesystemerne mere strømlinede (se f.eks. på Moderniseringsstyrelsens hjemmeside). Her tager vi udgangspunkt i, at der ér vedtaget givne politiske målsætninger, og vi ønsker at nedbryde disse i et målhierarki af delmål og midler, hvor der så vidt muligt er klare og konstatérbare årsagsforbindelse mellem brug af midler og opnåelse af mål. Det kan lyde simpelt og besnærende. Men de fleste, der deler dette perspektiv, er pinligt bevidste om, at det er særdeles vanskeligt at etablere en stringent styring. Der kan være mål, som er uklare. Der kan være sammenhænge mellem mål og midler, som ikke er tilstrækkeligt belyst, og hvor vi må arbejde ud fra mere usikre antagelser. Der kan mangle data, og der kan være interessekonflikter, tendenser til suboptimering, skjulte dagsordener og meget mere. Styring er en svær affære. Men i dette perspektiv har vi stadig en klar idé, at vi i princippet må kunne opbygge et stringent styresystem – hvis blot vi kan få afklaret målene, skaffet mere viden, etablere datasystemer, skabe klare incitamenter etc. Denne tilgang til styring kan vi kalde lineær (eller hierarkisk), da vi antager klare årsagsforbindelser mellem givne mål og de midler, vi anvender til at opnå målene.
På den anden er man overalt i den offentlige sektor i færd med at erfare, at de offentlige opgaver løses i myriader af gensidige samspil mellem både offentlige, private og civile aktører, som bringer vidt forskellige værdier og logikker ind i samarbejdet (se Eva Sørensens artikel). Vi kalder dette ”samarbejde på tværs”, ”samproduktion” eller måske endda ”samskabelse”. Dette perspektiv udfordrer ideen om et stringent hierarki af mål, da vi netop her eftertragter en værdi, der skabes i mødet mellem aktører med forskellige logikker. Hvad der skal komme ud af samarbejdet, kan hver part have mere eller mindre klare ideer om. Men til syvende og sidst er værdi noget, der opstår i mødet på en uforudsigelig måde. Denne tilgang kan kaldes ikke-lineær (eller netværksorienteret), da værdi her ses som et produkt af mange gensidige samspil, som ikke afspejler ét, men et væld af divergerende målforestillinger.
Det interessante ved den aktuelle styringsdebat er, at begge disse tilgange står stærk på én og samme tid. Den lineære tilgang viser sig i den resultatbaserede styring, hvor der opstilles nationale og lokale effektmål, udfindes forskningsinformerede metoder, opbygges datagrundlag og rapportering, alt med afsæt i de overordnede effektmål. Den anden, ikke-lineære tilgang er i spil, når vi udvikler netværk, lokalsamfund og innovative partnerskaber, som søger at finde nye løsninger på både velfærdens og sikkerhedens udfordringer. Selv om tilgangene anvendes side om side i de fleste ministerier og kommuner, så synes de at stå ideologisk stejlt over for hinanden og kan i bedste fald forholde sig til hinanden som midler. Fra et lineært synspunkt kan netværk og samskabelse være egnede midler til at opbygge lokal kapacitet til at implementere givne mål. Fra et netværkssynspunkt kan resultatbaseret styring bruges til gennemførelse af initiativer, når først netværkspartnerne har fundet frem til den opgave, der skal udføres.
Et pragmatisk ståsted
I stedet for at gøre valg af styringstilgang til et holdningsmæssigt spørgsmål kunne vi se de to rene tilgange som yderpunkter i en vifte af styringsmodeller, som passer til forskellige former for offentlig opgavevaretagelse. Mere specifikt kunne vi tage udgangspunkt i, hvordan værdiskabelsen er organiseret inden for de konkrete opgavefelter. Her kan vi få (uventet?) hjælp fra en efterhånden bedaget lærebog i organisationsteori, nemlig James Thompsons Organizations in Action fra 1967. Her skelner han mellem forskellige former for sammenhæng i værdiskabende aktiviteter. Disse er senere af Stabell og Fjeldstad (1998) blev navngivet værdikæder, værdiværksteder og værdinetværk.
I en værdikæde er vi i stand til at fastlægge årsagsforbindelser mellem de handlinger, som fører til opnåelsen af et givet mål. Det vil sige, at vi er i stand til at opstille en rimeligt pålidelig hypotese om, hvordan forskellige indsatser vil føre til bestemte resultater og effekter. Hvis vi således kan beskrive vores mål, kan vi herefter tilrettelægge en kæde af indsatser, som sandsynligvis vil føre til dette mål. Ikke alle opgaver i en kommune er komplekse og uforudsigelige. Hvis det handler om at forny et pas, tømme en tagrende eller udmåle boligstøtte, er det ofte muligt at beskrive en rimeligt sikker vej, som kan føre kompetente medarbejdere og borgere til målet.
I værdiværksteder er sammenhængene mellem aktiviteter og resultater mere komplekse. Hvis vi f.eks. ser på samspillet mellem pædagoger og børn eller sosu-assistenter og ældre, så kan vi ikke opstille en rutinepræget opskrift for, hvordan dette samspil gennemføres på en vellykket måde. For det første er målene mere komplekse og flertydige (f.eks. læring, selvhjulpenhed, dannelse og livskvalitet) og vil kunne lægge op til divergerende fortolkninger. For det andet er de kausale sammenhænge mellem indsatser og resultater svære at definere på en generel og entydig måde. Ikke mindst fordi opgaven løses i et gensidigt samspil med borgere og forskellige fagfolk, og det er i høj grad kvaliteten i dette samspil, som er afgørende for, at arbejdet lykkes. Kort sagt kræver disse opgaver en mere vidtstrakt udøvelse af dømmekraft og professionel autonomi, hvor værdier og mål får mening ved at blive fortolket i en konkret situation, og vel at mærke blive fortolket i dialog mellem flere parter. Styringens rolle bliver her at understøtte og kvalificere denne udøvelse af situationsbestemt dømmekraft med blik for overordnede mål.
Med værdinetværk vokser kompleksiteten i opgavevaretagelsen. Det skyldes, at her beror varetagelsen af opgaver i vidt omfang på aktører, som den offentlige organisation ikke kan bestemme over. Hovedparten af aktiviteter på kultur- og fritidsområdet udøves af civile og private aktører. Her kan den enkelte kommune forsøge at stimulere aktiviteterne og kan udvikle supplerende tilbud. Men i bund og grund er (og bør) aktiviteterne for hovedpartens vedkommende være uden for det offentliges kontrol. Den offentlige styring kan have en regulerende og faciliterende rolle, lige som den kan kompensere for skævheder i den civile og private varetagelse af opgaver.
Lidt forenklet kan man sige, at en forestilling om en konsekvent og detaljeret resultatstyring matcher en verden, der alene består af værdikæder, mens at samskabelsesdebatten i et animeret øjeblik kan forestille sig en verden af værdinetværk. Begge tilgange kan gå for vidt. Det sker, når der med baggrund af resultatbaseret styring indføres detaljerede metodeprogrammer og standarder, som stækker med medarbejdernes muligheder for at udøve en relevant dømmekraft. Og det sker, når samskabelse udråbes som universelt paradigme, og hierarkier og bureaukratiske rutiner nedvurderes til trods for deres åbenlyse værdi på mange områder.
Licens til dømmekraft
Med en pragmatisk tilgang kunne vi se resultat- og netværksbaserede styringstilgange som udtryk for to komplementære tilgange til læring, som (med lån fra James March) kan kaldes hhv. fokusering og udforskning. Fokusering er, når vi har et givet mål og ønsker at optimere arbejdsprocesser for at nå dette mål. Udforskning er, når vi prøver at finde ud af, hvad der overhovedet er værd at stræbe efter, og hvordan vi kan gøre det. Hvis vi alene bliver gode til at fokusere, kan vi blive fantastisk strømlinede til at frembringe bestemte ydelser. Men vi risikerer at miste blikket for, hvordan omverdenen udvikler sig. Det viser sig, at vores mål har mistet sin relevans, og andre mål er mere efterstræbelsesværdige. Omvendt, hvis vi alene er udforskende og eksperimenterende, risikerer vi at smøre organisationens ressourcer ud over en voldsom portefølje af udviklingsprojekter og netværksaktiviteter, uden rigtigt at blive gode til at lave noget af det. Pointen er, at vi både som mennesker og udøvere af styring er nødt til at rumme begge typer af opmærksomhed.
Hvornår hvilken opmærksomhed bør have forrang, er der ingen regler for. Men vi kan udøve dømmekraft. I mine øjne kan sondringen mellem kæder, værksteder og netværk tilbyde os metaforer, som vejleder denne udøvelse af dømmekraft. De forpligter os nemlig til at fokusere på værdiskabelsen og de indre sammenhænge i disse processer. Det vil altid kunne diskuteres, hvilke opgaver, der løses i hhv. kæder, værksteder og netværk. Grænserne er ikke entydige. Men når vi lægger styringen til rette, må vi begrunde, hvorfor vi betragter en resultatstyringskæde som relevant på et konkret område, eller hvorfor vi ønsker at inviterer partnere ind i en åben og samskabende proces. Frem for at valget bliver generelt og ideologisk, bliver det situationsbestemt og konkret.
Jeg har skrevet mere om Thompsons begreber i kapitel 4 i min bog Handlekraft i velfærdsledelse. Klik på nedenstående billede.
Topbillede: Gunver Majgaard